Im Kontext der kommunalen Verwaltungsreform

Kirche und Verwaltungsreform - Ein Beitrag von Prof. Plamper

Die heutigen und noch lange nicht abgeschlossenen Reformbemühungen der Kirchen bewegen sich weitgehend im Rahmen der 1991 angestoßenen und seither stattfindenden Verwaltungsreform auf kommunaler Ebene, bekannt unter dem Label „Neues Steuerungsmodell“, verbreitet von der KGSt, einer Kooperative von 1600 Kommunen in Deutschland und Österreich, die zu allen Aspekten des Verwaltungsmanagements Dienstleistungen für ihre Mitgliedskommunen anbietet.

Sie hat auch wesentlich das Neue Kommunale Finanzmanagement vorangetrieben, das derzeit von den deutschen Bundesländern eingeführt wird. Auslöser dieser Reformbewegung war die seit den 70er Jahren des letzten Jahrhunderts zunehmende Finanzkrise der Kommunen, die erst jetzt zum Stillstand zu kommen scheint. Zwar streitet man sich über die Tiefe der Reform und deren Wirkung, doch ist für einen, der „Augen hat zu sehen“ unbestreitbar, dass sich die Kommunen ohne Reformanstrengungen in einem wesentlich desaströserem Zustand befinden würden als mit Reformanstrengungen. Die Reformen auf Länder- und auf Bundesebene haben später eingesetzt und sind wesentlich bescheidener, ihre Wirkungen sind allerdings auch begrenzt.

In wenigen Strichen seien das Neue Steuerungsmodell und das Neue Kommunale Finanzmanagement gezeichnet:

Das neue Steuerungsmodell gibt der Erkenntnis Raum, dass Kommunen betriebswirtschaftlich auch (und nicht nur) Unternehmungen sind. Also ist auch hier auf betriebswirtschaftliche Fragen zu antworten. Die Antworten brauchen wegen der unterschiedlichen Ausgangslagen nicht die gleichen zu sein wie in der Privatwirtschaft oder in anderen öffentlichen Einrichtungen. Jedenfalls hat sich seit dieser Zeit das Verwaltungsmanagement als eigenständige Kategorie der Betriebswirtschaftslehre auch in Deutschland herausgebildet.
Im Neuen Steuerungsmodell wird die Verantwortung für die Leistungserbringung (Output) und die Ressourcenverantwortung für Personal und Sachmittel (Input) bei den Leistungserbringern zusammen geführt. So kann man die Schere zwischen Ansprüchen der Bürger sowie der sog. Fachbruderschaften (Soziales, Kultur, Umwelt etc.) und den für alle begrenzt zur Verfügung stehenden Mitteln schließen. Diese Verantwortungsbündelung bei den Fachbereichen führt zu einer merkbaren Dezentralisierung und Entbürokratisierung (ENTwaltung, statt Verwaltung).
Daraus müsste sich eine (Wieder-)Annäherung von kommunalen Aktivitäten und solchen, die in kommunale Unternehmen, seien es Eigenbetriebe, Kommunalanstalten oder Unternehmen in privater Rechtsform, ausgelagert sind, ergeben. Sie sind einheitlich zu steuern, so die Vorstellung von und die Forderung nach Beteiligungsmanagement. Tatsächlich sind weitere Einheiten ausgelagert worden, die sich mehr oder weniger verselbständigt haben. Oft wackelt der Schwanz (beispielsweise die „reiche“ Tochter Stadtwerke) mit dem Hund (der „armen“ Mutter Stadt).
Mit der Budgetierung werden bei der Aufstellung des Haushaltsplans zunächst die zu erwartenden Einnahmen ermittelt, dann diese Mittel auf die Fachbereiche verteilt, die ihrerseits das Gleichgewicht zwischen den zu erbringenden Leistungen und den Mitteln herstellen. Das Mittelanforderungsverfahren von unten nach oben (in die Schuldenfalle führend) wird durch das Einnahmenaufteilungsverfahren von oben nach unten ergänzt und begrenzt. Die verschuldungseindämmenden Erfolge der Budgetierung sind schnell eingetreten und unbestreitbar.
Als Grundlage dienen Leistungen und Produkte, die für die Bürger oder andere Leistungserbringer erbracht werden, und die darauf aufbauenden Ausgabeermächtigungen im Haushalt (produktorientierter Haushalt). Für das Rechnungswesen wurde früh (oft zu früh) eine Kosten- und Leistungsrechnung gefordert.
Der Fokus der Führung liegt nicht mehr auf der Einhaltung von Normen (sie bilden den Rahmen und sind natürlich einzuhalten), sondern auf der effizienten Leistungserbringung im Rahmen des Haushaltsplans.
Diese Reform hat Konsequenzen für das Verhältnis von Politik und Verwaltung, den Verwaltungsaufbau, für das Personalmanagement und die Führung. Sie werden hier nicht weiter beschrieben.
Wenn der Haushalt die Leistungserbringung und die dafür zu verwendenden Mittel dokumentieren und dabei den politischen Willen zum Ausdruck bringen soll, so muss er „wahr“, das heißt der Realität weitestgehend entsprechen, und transparent sein, das heißt nicht nur für einige wenige in Gemeindeämtern oder Finanzdezernaten verständlich sein. (Für die Kirchen heißt das: die Kirchenoberen und die Gemeindeoberen müssen den Haushaltsplan lesen und zur Grundlage ihrer Entscheidungen machen können – bei der kleinteiligen gemeindlichen Struktur eine besondere Herausforderung!)

Dem wird ein Haushalt nach der herkömmlichen Kameralistik, die den Geldverbrauch und nicht den Ressourcenverbrauch dokumentiert, nicht bzw. nur schwer gerecht. Bedeutsam sind der fehlende Einbezug des Werteverzehrs (Abschreibungen) sowie eingegangener Verpflichtungen, die erst später (gar nach Jahrzehnten wie bei den Pensionsverpflichtungen) wirksam werden. Wichtig ist hier nicht der Rechnungsstil (Kameralistik oder Doppik), vielmehr der Rechnungsstoff (Ressourcenverbrauch statt Geldverbrauch). Zunächst zum Rechnungsstoff ein paar Beispiele:

Bei den Ländern hat die vor 30 bis 40 Jahren vorgenommene massive Ausweitung des Stellenplans (besonders für Lehrer und Polizisten ) lediglich dazu geführt, dass sich die jeweils auszuzahlenden Gehälter plus die Nebenleistungen wie Beihilfen in den Haushalten niedergeschlagen haben. Die damit eingegangenen Pensionsverpflichtungen, die jetzt wirksam werden, sind damals nirgendwo dokumentiert worden. (Dies haben viele Kirchen – zum Glück – anders gemacht.)
Ein neuer Kindergarten erscheint im Jahr seiner Erstellung im Haushalt. Er zwingt aber zum späteren Bauunterhalt. Stehen dafür keine oder ungenügend Mittel bereit, verleitet, die Mittel für den Bauunterhalt zu knapp zu dotieren, um mit dem so „Gesparten“ etwas Neues schaffen oder Personal halten zu können. Ein neuer Kindergarten erschien allemal prestigeträchtiger. Der aufgeblähte Stellenplan war lange Zeit heilig. Beim Gang durch die Städte konnte man städtisches Eigentum leicht erkennen: viele vergammelte Gebäude neben wenigen neuen!
Für öffentliche Hände weniger interessant, doch für Privatunternehmen wichtig sind Bewertungsfragen wie beim Wert einer Marke (Mercedes-Benz zum Beispiel), eines Patentes, unsicherer Forderungen, unklarer Verpflichtungen. Für sie muss es Bewertungsvorschriften geben – alles Fragen des Rechnungsstoffes – und es gibt sie in verschiedenen Accounting Standards.

Wie diese Fragen sichtbar gemacht werden, ist eine Frage des Rechnungsstils – jedenfalls eine nachrangige Frage, die ganz nach der Praktikabilität zu entscheiden ist. Kann ich mit meiner jetzigen Software (aus der EDV-Steinzeit) überhaupt weiter machen und wenn ja, wie lange? Welche Software gibt es auf dem Markt? Bekomme ich die Informationen, die ich für meine Entscheidungen brauche? Bin ich beim Kauf der Software dazu gezwungen, mehr zu „kaufen“, als ich benötige (Genügt mir ein 3-Tonner, statt den 40-Tonner im Angebot)? Habe ich den dafür nötigen Sachverstand oder kann ich ihn mir schnell erwerben? Solche Fragen haben auf kommunaler Ebene die Doppik in den Vordergrund und die erweiterte Kameralistik in den Hintergrund treten lassen.so könnte dieses Unterlassen sogar als zu begrüßende „Ersparnis“ (miss-)verstanden werden. Das Nichtsichtbarwerden im Haushalt hat nämlich viele Kommunen dazu

Für den kommunalen Bereich läuft derzeit die Umstellung auf das Neue Kommunale Finanzmanagement (NKF), in einigen Ländern ganz doppisch, in anderen mit einem Wahlrecht von weiterentwickelter Kameralistik und Doppik.
Allerdings taten sich (bei der Gesetzgebung) und tun sich (bei der eigentlichen Bewertung) schwierige Bewertungsfragen auf, die auch im kommunalen Bereich Bewertungsgrundsätze voraussetzen. Diese Bewertungsgrundsätze können unterschiedlichen Zielen folgen und damit unterschiedliche Konsequenzen haben. Man muss also wissen, was man will. Der Gläubigerschutz beispielsweise wird hohe Abschreibungen verlangen, um so frühzeitig den Gang zum Insolvenzrichter zu erzwingen und hohe Ausfälle zu vermeiden. Dies gilt auch für die steuerliche Optimierung, weil man aus Sicht des Unternehmens die Zahlungspflicht minimieren oder wenigstens hinausschieben will. Die Anleger (Aktionäre, Gesellschafter) werden zutreffende, realistische, „wahre“ Bewertungen verlangen, um über Kauf oder Verkauf entscheiden zu können. Die am Erfolg beteiligten Manager werden hohe Gewinne (aufgrund niedriger Abschreibungssätze oder geringerer Bewertung von Verpflichtungen) wollen. Erinnern wir uns an die Skandale wie bei ENRON, die auf solcher Fehlsteuerung beruhten. Und: welchen Wert haben das historische Rathaus, eine Straße, eine alte Brücke, ein Museum, ein berühmtes Bild in diesem Museum? Darauf gibt es viele und jeweils gut zu begründende Antworten. Für die Kommunen ist die interkommunale Vergleichbarkeit wichtig, einmal für die Aufsicht bei der Frage des Einschreitens, zum andern für die Kommunen selbst, wenn sie sich über Leistungsvergleiche verbessern wollen (wofür die KGSt das IKO-Netz anbietet).

Kirchliche Verwaltungsreform

Auch die kirchlichen Gemeinschaften sehen sich seit etwa zwanzig Jahren mit schwerwiegenden Finanzproblemen konfrontiert und sind seither auf der Suche nach Lösungen, die möglichst viel an Leistungen erhalten und an Geleistetem bewahren. In den Landeskirchen und in den Diözesen haben sich zeitweise Beratungsunternehmen die Klinke in die Hand gegeben. Mittlerweile hat sich durchgesetzt, dass Kirchen auch (aber nicht nur!) Unternehmungen der Betriebswirtschaftslehre sind und gemanagt werden müssen. Auch dient vielen das Neue Steuerungsmodell der KGSt als Vorbild. Beim Rechnungswesen zeichnet sich ebenfalls die Bereitschaft zum Wechsel weg von der Kameralistik hin zur Doppik (oder zur erweiterten Kameralistik) ab, doch wird das noch eine ganze Zeit dauern. Als Vorbild scheinen die kommunalen Eigenbetriebe zu dienen, in denen seit langem die Doppik üblich ist. (Wie gesagt, es kommt auf den Rechnungsstoff, den Ressourcenverbrauch, und nicht auf den Rechnungsstil, Kameralistik oder Doppik, an. Doch dazu später!)

Für die öffentlichen Hände und sicher auch für die Kirchen hat die Haushaltswahrheit im Vordergrund zu stehen. Dem haben die Kirchen – bezogen auf die kirchlichen Bauten - bereits seit langem über Rückstellungsverpflichtungen im Wesentlichen auf Seiten der Kirchengemeinden Rechnung zu tragen versucht und zentral in Landeskirchen und Diözesen auch Pensionsrückstellungen, wenn auch selten in ausreichender Höhe, gebildet. Das ist an sich eine bessere Ausgangsposition als die der Kommunen. Allerdings haben die Kirchen wesentlich weniger Möglichkeiten, an Geld zu kommen. Die Kirchensteuer ist nur theoretisch zu beeinflussen. Auf kommunaler Seite gibt es dagegen Gestaltungsmöglichkeiten beim Hebesatz der Gewerbe- und der Grundsteuer und bei der Bemessung der Gebühren.

Was die Frage Kameralistik oder Doppik angeht, so ist eine Besonderheit der Kirchen hervor zuheben: der Einfluss der Laien in den Gemeinden. Finanzkirchmeister und andere Presbyter bzw. Kirchenvorstände müssen das Rechnungswesen verstehen und was die Finanzkirchmeister angeht mit ihm umgehen können. Da kommt es zu Schwierigkeiten, die nicht einfach zu beheben sind. Gibt es Amtsträger, die sich im privaten Rechnungswesen auskennen, so werden sie am besten mit der Doppik zurande kommen. Kennen sie sich im bisherigen öffentlichen Rechnungswesen aus, so werden sie die bisherige Kameralistik oder ihre Weiterentwicklung favorisieren. Dieses schwer zu beseitigende Dilemma verlangt zumindest eines: die Zugangsschwelle zum Rechnungswesen möglichst niedrig zu halten, damit alle Amtsträger in den Kirchengemeinden die Zahlen nicht nur lesen sondern auch verstehen können. Die Landeskirchen und Diözesen tun also gut daran, nicht nur das eigene Finanzdezernat und wenn es gut geht die eigene zentrale Kirchenverwaltung, sondern die Kirchengemeinden im Auge zu behalten.

Kirchliche Grundstücke und Gebäude

Die in unserem Zusammenhang bedeutsamen Rückstellungen für den Bauunterhalt und für eventuelle Ersatzinvestitionen können zwischen dem Werterhalt und dem Nutzungserhalt oszillieren. Dies ist eine Frage, die von den Verantwortlichen – wo auch immer angesiedelt – zu entscheiden ist. Dafür kommen als Kriterien in Frage:

Symbolwert der Kirche (spricht für Werterhalt)
Attraktivität von Einrichtungen (spricht für Werterhalt)
Verkaufsmöglichkeit (ist im jeweiligen Fall zu entscheiden)
Nachdenken über Ersatzinvestition, z.B. neuer Kindergarten, neue Orgel, neues Gemeindezentrum (spricht vorläufig für Nutzungserhalt bei Rückstellungen). Vielleicht ist ein richtiger Nutzungserhalt nicht mehr möglich, weil es beispielsweise keine Ersatzteile gibt oder weil sich die Vorstellung von adäquater Nutzung verändert haben (alternative Formen des Gottesdienstes gegen feste Bankreihen, offene Jugendarbeit gegen früher übliches Gemeindehaus). Die Ersatzinvestition steht dann in keiner Beziehung zur alten Investition, weshalb sich die Rückstellung an der Ersatzinvestition zu orientieren hat.
Knappe Mittel (spricht für Nutzungserhalt – oder?)

Bei Mittelknappheit ist auch an ein „Schrumpfen“ der zu unterhaltenden Bausubstanz, also an das Aufgeben von Bauten zu denken. Man rückt zusammen in attraktiven und wertvollen (doch beileibe nicht luxuriösen) Einrichtungen, statt für sich in herunter gekommenen Einrichtungen zu wirken, die noch so eben eine Nutzung erlauben. Zunehmend sind nämlich in staatlichen und kirchlichen Einrichtungen (eher abstoßend) Muff und Staub auszumachen, weil man gerade so viel tut, dass man das Bauwerk noch nutzen kann.

Dieser Beitrag wurde veröffentlicht im Newsletter II/2008.

Der Autor: Professor Harald Plamper, Jahrgang 1945, hat eine lange Karriere im Wissenschafts- und im Kommunalbereich hinter sich und hat sich als Verwaltungsreformer bei der Stadt Nürnberg und als Vorstand der KGSt hervorgetan. Er ist heute als Hochschullehrer, Forscher und Berater (auch im kirchlichen Bereich) im In- und im Ausland tätig.

Kopfbild: Rainer Sturm / www.pixelio.de